ADPF 1005

Ementa: Direito constitucional e Direito do consumidor. Arguições de descumprimento de preceito fundamental. Decreto nº 11.150, de 2022, que regulamenta a Lei nº 14.181, de 2021 (Lei do superendividamento). Interpretação conforme a Constituição. Atualização anual e análise de impacto regulatório (AIR). Inconstitucionalidade da exclusão dos débitos decorrentes de operações de crédito consignado na aferição do mínimo existencial. Arguições conhecidas e, no mérito, julgadas parcialmente procedentes. I. Caso em exame 1. Trata-se de um conjunto de três arguições de descumprimento de preceito fundamental propostas pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP (ADPF nº 1.005/DF) e pela Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos - ANADEP (ADPF nº 1.006/DF e ADPF nº 1.097/DF) contra o Decreto nº 11.150, de 2022 (com as alterações promovidas pelo Decreto nº 11.567, de 2023), que regulamentou “a preservação e o não comprometimento do mínimo existencial para fins de prevenção, tratamento e conciliação de situações de superendividamento em dívidas de consumo”. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) preliminarmente, saber se é cabível o ajuizamento de ação de controle concentrado para impugnar a constitucionalidade do Decreto nº 11.150, de 2022, considerando a sua natureza de ato normativo secundário, regulamentador da Lei nº 14.181, de 2021; e (ii) quanto ao mérito, saber se a definição de “mínimo existencial” prevista no Decreto nº 11.150, de 2022, viola os preceitos fundamentais [a] da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, da Constituição); [b] dos direitos sociais (art. 6º da Constituição); [c] da proteção e da vedação ao retrocesso em relação aos direitos dos consumidores (artigos 5º, inciso XXXII, e 170, caput e inciso V, da Constituição); [d] da legalidade (art. 5º, caput, da Constituição); [e] do acesso à Justiça (art. 5º, inciso XXXV, da Constituição); e [f] dos limites ao exercício do poder regulamentar (art. 84, inciso IV, da Constituição). III. Razões de decidir 3. Preliminar. Legitimidade ativa. Sobre a pertinência temática, cumpre asseverar que a CONAMP e a ANADEP representam as categorias dos membros do Ministério Público e da Defensoria Pública, respectivamente - ambos órgãos com a missão constitucional de defender, dentro de suas respectivas atribuições, os direitos dos consumidores brasileiros (cf. artigos 127, caput, 129, inciso III, e 134, caput, da Constituição). De igual modo, a representatividade e o caráter nacional foram devidamente demonstrados pelas requerentes, conforme se observa da documentação juntada aos autos. 4. Preliminar. Cabimento de ação de controle concentrado contra ato normativo de natureza secundária. Ressalva de entendimento pessoal do Relator. 4.1. Em relação ao exercício de controle concentrado de constitucionalidade sobre atos infralegais, com natureza secundária - decretos regulamentares, portarias, instruções normativas etc. - a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em regra, não admite o ajuizamento de ADI ou ADPF nesses casos. Para a Corte, “atos normativos secundários não se submetem ao controle concentrado de constitucionalidade, visto que a análise de sua validade passa, necessariamente, pelo cotejo entre as normas infraconstitucionais a que eles estão diretamente subordinados” (ADI nº 5.086/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 08/06/2021 e 24/08/2021). 4.2. Deve ser assinalado, contudo, que a jurisprudência tradicional desta Corte sobre o tema foi, ao longo do tempo, excepcionada em certos casos. Assim, há precedentes deste Supremo Tribunal Federal em que se admitiu o ajuizamento de ações de controle concentrado contra atos normativos secundários: (i) quando eles forem dotados de generalidade, abstração e independência normativa suficientes que permitam o exame de sua compatibilidade direta com o texto constitucional (cf. ADI nº 6.621/TO, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 08/06/2021,…